di Avv. Emanuele Franco coordinamento provinciale Giusto dire no
Il 22 e 23 marzo saremo chiamati ad esprimerci sul referendum confermativo della riforma costituzionale della magistratura, nota come “riforma Nordio”, con la quale si modificano ben sette articoli della Costituzione.
Trattandosi di un referendum confermativo e non abrogativo, non esiste alcun quorum per la validità della consultazione, pertanto, anche se l’affluenza non dovesse raggiungere la famigerata percentuale del 50% più uno degli aventi diritto, questa sarà comunque valida e conterà unicamente chi raccoglierà più voti tra le due opzioni.
Altra peculiare caratteristica del referendum costituzionale confermativo è quella per cui con un unico quesito viene chiesto all’elettore di prendere posizione su tutte le norme introdotte dalla legge costituzionale di cui si chiede l’approvazione, a differenza di quanto avviene per i referendum abrogativi, dove ogni norma sottoposta al voto (quindi anche piccole parti di un singolo articolo di legge) diviene oggetto di un diverso quesito referendario. Ecco perché, in questa occasione, al seggio elettorale ci verrà consegnata una sola scheda. Passando alla analisi della riforma, non ci si può non soffermare preliminarmente sulle modalità e sulle tempistiche con cui la stessa è stata approvata in parlamento. Sarebbe sempre auspicabile che le modifiche alla Costituzione fossero il risultato di un consenso ampio e trasversale, mentre la riforma in esame è stata invece approvata dal Parlamento senza possibilità di modifiche, in un contesto di forte polarizzazione politica.
Da un punto di vista puramente formale, la procedura di approvazione della legge è certamente stata pienamente rispettosa dell’art. 138 della Costituzione, la norma che disciplina il procedimento di modifica della carta costituzionale. Sarebbe comunque il caso di chiedersi se tale norma offra ancora le giuste garanzie di salvaguardia del testo costituzionale, alla luce delle profonde modifiche apportate negli ultimi decenni al sistema elettorale. L’art. 138 della Costituzione, infatti, prevede che le leggi costituzionali debbano essere approvate con la maggioranza qualificata dei due terzi del parlamento e che, nel caso in cui l’approvazione sia votata solo dalla maggioranza semplice, possano essere sottoposte a referendum confermativo (ed è il caso della riforma Nordio). Deve considerarsi, però, che, quando fu scritta la Costituzione, i costituenti avevano in mente un sistema elettorale proporzionale puro, nel quale, dunque, anche la sola maggioranza semplice sarebbe stata il frutto di un lavoro di mediazione tra forze politiche disomogenee. Con l’entrata in vigore del sistema elettorale maggioritario prima e di quello attuale poi, il raggiungimento di una maggioranza semplice appare molto più agevole. A tanto si aggiunga che, in seguito alla abrogazione del voto di preferenza, i parlamentari in carica sono di fatto nominati dai rispettivi partiti, con la conseguenza che gli stessi godono di una autonomia molto ridotta rispetto alle indicazioni dei propri gruppi di appartenenza ed anche dello stesso governo. Nel nostro caso, il testo della riforma Nordio è stato di fatto blindato in parlamento, senza che fosse approvato un solo emendamento di tutti quelli proposti, con tempistiche di approvazione da record. Ci si chiede, dunque, quali fossero i motivi di tanta urgenza da parte della maggioranza di centrodestra. Di certo, tale urgenza non trova giustificazione nella necessità di risolvere gli atavici e ben noti problemi reali della giustizia del nostro paese. Le modifiche costituzionali, infatti, riguardano esclusivamente l’ordinamento della magistratura e non intervengono sui problemi strutturali che affliggono il servizio giustizia: la lentezza dei processi, il sovraffollamento delle carceri, la carenza di organici e di risorse materiali. Lo stesso Ministro della Giustizia e esponenti del fronte del SI hanno ammesso che la riforma non avrà alcun impatto sulla durata dei processi. Si tratta quindi di un intervento che modifica l’architettura costituzionale senza risolvere le criticità percepite dai cittadini, configurando un’operazione di alto profilo simbolico ma di scarso effetto pratico sul funzionamento quotidiano della macchina giudiziaria.
LA SEPARAZIONE DELLE CARRIERE
Passando all’esame del contenuto della riforma, il tema sbandierato dalla maggioranza quale cuore della stessa è la separazione delle carriere tra giudici (magistratura giudicante) e pubblici ministeri (magistratura requirente).
La teoria cara da sempre al centrodestra è ben nota: poiché PM e giudici accedono al servizio mediante lo stesso concorso ed appartengono al medesimo corpo della magistratura, esisterebbe una sorta di commistione tra le due figure, tanto che il giudice non sarebbe pienamente imparziale nello svolgimento di un processo e propenderebbe naturalmente a parteggiare per l’accusa, con conseguente penalizzazione della posizione della difesa. Tale tesi non ha alcun appiglio oggettivo. Sebbene non esistano statistiche ufficiali sul punto, tutte le fonti disponibili confermano che in Italia le percentuali di condanne e di assoluzioni sono pressoché equivalenti, quindi i fatti smentiscono questo presunto sbilanciamento del giudice verso le ragioni dell’accusa. A tali dati, che riguardano esclusivamente i processi che giungono a celebrazione, dovrebbe poi aggiungersi l’elevatissimo numero di archiviazioni, richieste dallo stesso PM in fase di indagini, a fronte della ritenuta infondatezza ed insostenibilità in giudizio di una ipotesi di colpevolezza dell’indagato. Altro aspetto da evidenziare è che l’innovazione proposta appare spropositata rispetto alla reale portata del fenomeno che intende regolare. La normativa vigente, in particolare la riforma Cartabia (che dispone non la separazione delle carriere, ma la separazione delle funzioni), ha già drasticamente limitato i passaggi di funzione. I dati parlano chiaro: su circa 9.000 magistrati, i passaggi da una funzione all’altra sono ormai poche decine all’anno (42 nel 2024), attestandosi allo 0,5% del totale. Modificare la Costituzione per vietare una evenienza così marginale appare un’operazione sproporzionata. Inoltre, la separazione delle carriere avrebbe potuto essere realizzata con legge ordinaria, senza necessità di revisione costituzionale. Ciò induce a ritenere che il vero obiettivo della riforma risieda altrove.
IL NUOVO CSM
Il vero cuore della riforma non è la separazione delle carriere, ma la nuova regolamentazione del cosiddetto “autogoverno” della magistratura.
L’autogoverno è il principio in base al quale è la magistratura stessa a gestire in modo autonomo le carriere e lo status dei propri componenti, senza interferenze da parte del governo . Questo sistema è la diretta attuazione dei principi costituzionali sanciti dall’art. 101 (“La giustizia è amministrata in nome del popolo… i giudici sono soggetti soltanto alla legge”) e dall’art. 104 (“La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”).
La funzione di autogoverno è esercitata dal Consiglio Superiore della Magistratura, il quale gestisce i concorsi per l’accesso alla magistratura, decide le assegnazioni e i trasferimenti dei magistrati, decide sugli avanzamenti di carriera degli stessi, esercita il potere disciplinare, organizza gli uffici giudiziari ed esprime pareri al Ministro della Giustizia sulle proposte di legge che riguardano l’ordinamento giudiziario.
La presidenza del CSM spetta al Presidente della Repubblica. Ne fanno parte di diritto il Primo Presidente della Corte di Cassazione e il Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione. Gli altri membri sono per due terzi magistrati, eletti dai loro colleghi, e per un terzo laici, di nomina parlamentare. La riforma Nordio prevede in primo luogo di creare, al posto dell’unico CSM attuale, due distinti CSM, uno per la magistratura requirente (i PM) ed uno per la magistratura giudicante.
Ma ciò che desta maggiori preoccupazioni è la modalità con cui sarebbero composti questi due CSM; non più per elezione, ma per sorteggio. L’intento dichiarato dal legislatore è quello di togliere potere alle cosiddette “correnti” della magistratura, in seno alle quali, secondo il centrodestra, si deciderebbero i destini dei magistrati italiani più per valutazioni di appartenenza che di merito.
In realtà, a prescindere dalla valutazione sull’operato delle “correnti” (le quali sono state in passato certamente soggette a degenerazioni, ma hanno anche contribuito a rafforzare una coscienza sociale della magistratura, favorendo l’emanazione di provvedimenti che, nel corso dei decenni, hanno contribuito al progresso del nostro paese nel campo dei diritti, ad esempio nel diritto del lavoro o nel diritto di famiglia), le modalità del sorteggio disposte dalla riforma Nordio faranno sì che inevitabilmente sarà accresciuto il peso della componente laica (e quindi di nomina politica) dei nuovi CSM. Infatti, per quanto concerne i componenti togati, la riforma nulla dice riguardo a quelli che saranno i criteri di sorteggio ed i requisiti per partecipare allo stesso. Allo stato, dunque, i membri togati verrebbero estratti a sorte tra tutti gli oltre 9.000 magistrati italiani, con la conseguenza che potrebbero trovarsi a sedere nei CSM magistrati privi di qualsiasi esperienza amministrativa (fondamentale per esercitare un ruolo di tale importanza e del tutto distinta dalla competenza che ogni magistrato ha dovuto dimostrare per superare il concorso di accesso alla professione), disomogenei e privi di qualsiasi consenso tra i propri colleghi. Molto più dettagliata è la regolamentazione del sorteggio della componente laica, il quale viene effettuato tra i membri di una lista predisposta dal parlamento. Non è prevista alcuna maggioranza qualificata per la predisposizione di tale lista, né da quanti nominativi la lista stessa debba essere costituita. La conseguenza di tale meccanismo di sorteggio è che la maggioranza parlamentare potrà di fatto nominare a suo piacimento i membri laici che più le aggraderanno (potendo in teoria predisporre una lista che contenga anche un solo nominativo in più rispetto ai posti da assegnare).
I componenti di estrazione parlamentare, dunque, continueranno ad avere una legittimazione politica, mentre quelli sorteggiati tra i magistrati saranno legittimati esclusivamente dalla sorte, senza alcuna selezione basata su competenza o esperienza amministrativa. Ne deriverebbe un organo potenzialmente più vulnerabile a pressioni esterne e meno autorevole nelle sue funzioni, che includono le valutazioni di professionalità e i trasferimenti dei magistrati, nonché le nomine dei capi degli uffici giudiziari. E’ facile immaginare quali potrebbero essere i condizionamenti esterni cui sarebbero esposti i magistrati titolari di processi che involvano interessi economici o politici.
L’ALTA CORTE DISCIPLINARE
La riforma Nordio prevede poi che ai CSM venga sottratto il potere disciplinare, conferito ad un organo di nuova istituzione, l’Alta Corte disciplinare, unica per giudici e pm, composta da sei membri laici, sei giudici e solo tre pubblici ministeri. La composizione squilibrata (con una netta prevalenza di giudici sui pm) appare in contraddizione con la logica di separazione che ispira l’intera riforma.
Anche l’Alta Corte verrebbe composta da membri sorteggiati, con le stesse disparità già descritte per i CSM, con la sola differenza che, in questo caso, per poter partecipare al sorteggio della quota togata, i magistrati devono avere almeno venti anni di professione ed esercitare o avere esercitato funzioni di legittimità (quindi giudici della Corte di Cassazione, della Corte Costituzionale o del Consiglio di Stato). Ancora più rilevante è il profilo delle garanzie processuali: contro le decisioni dell’Alta Corte in primo grado non è previsto il ricorso in Cassazione, ma solo un appello ad altro collegio della stessa Corte. Si configura così un “doppio grado” interno allo stesso organo, che rappresenta una garanzia affievolita rispetto al modello ordinario di giustizia, sollevando dubbi di compatibilità con i principi del giusto processo.
Viene inoltre interamente demandato alla legge ordinaria di stabilire quali debbano essere gli illeciti disciplinari e le relative sanzioni, di indicare la composizione dei collegi e di regolamentare il procedimento disciplinare, anche in questo caso senza che sia prevista una maggioranza qualificata. Anche sotto tale profilo, appare dunque evidente il rischio che la maggioranza di turno possa decidere a sua discrezione quali siano gli illeciti perseguibili e le relative sanzioni, nonché la composizione dei collegi che materialmente andranno a giudicare su quegli illeciti.
In conclusione, è importante votare NO al referendum, per preservare un sistema costituzionale che, pur con tutte le sue imperfezioni e distorsioni nella pratica, ha comunque garantito il controllo giurisdizionale anche sulle condotte di chi poteva apparire intoccabile. Facciamo in modo che la legge, almeno sulla carta, rimanga uguale per tutti!